|
Вопрос определения качества закона неразрывно связан с экспертизой его норм, которая в значительной мере помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции РФ и отображающих современные политические реалии, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемной связи.
Действующая практика законотворчества в его современном виде сложилась в прошлом веке в основном в советское время и во многом строилась на постулатах юридической доктрины. Большой вклад в разработку последней внесли ученые ВНИИ советского законодательства при Министерстве юстиции СССР (ранее Всесоюзного института юридических наук), среди которых были как представители общей теории права, так и отраслевых наук. Фундаментальные труды по законодательной технике и систематизации законодательства не только продвинули далеко вперед советскую юридическую науку, но и помогли проведению таких важных правотворческих работ, как создание Собрания действующего законодательства СССР, Систематического собрания действующего законодательства РСФСР, упорядочение ведомственного нормотворчества и, наконец, обновление актов законодательства путем издания Свода законов СССР, Свода законов РСФСР.
Таким образом, накануне политических и экономических реформ система законодательства России была полностью пересмотрена и систематизирована, разумеется, с формальных юридических позиций.
Это обстоятельство во многом предопределило его значимость в регулировании новых общественных отношений путем использования существующих форм выражения и изложения новых российских норм.
Наряду с ними использовались и старые, традиционные юридические категории - "законодательные акты Российской Федерации", "акты законодательства", "законодательство Российской Федерации", которые формировались для сугубо практических целей прежней правовой системы.
Акты этих категорий во многом рассматривались как информационные источники для широкого круга пользователей. Поскольку в советское время законов издавалось мало, а все основное регулирование осуществлялось с помощью постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и РСФСР, то, скажем, в содержание категории "акты законодательства" согласно правовым теориям входили акты правительства.
На сегодняшний день использование этой категории существенно сужено в связи с действием ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Подобное нельзя сказать о категории "законодательные акты Российской Федерации" - словосочетание, которое современный законодатель использует довольно часто. Но что под ним понимается? Анализ законотворческой практики дает основание считать, что под нее подпадают все действующие виды законов: закон Российской Федерации, федеральный конституционный и федеральный законы и, видимо, акты палат Федерального Собрания РФ по аналогии с тем содержанием, которое вкладывалось в это понятие Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г. Однако ранее все акты, обозначенные как законодательные, принимались в одном и том же порядке: на совместном заседании двух палат Верховного Совета СССР и РСФСР. Нынешний порядок принятия федеральных законов в Российской Федерации иной, да и постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам, отнесенным ст. 102 и 103 Конституции РФ к их ведению, трудно считать законодательными, так как они относятся к представительным функциям палат парламента и реализующие их постановления силой закона не обладают.
В ряде случаев это словосочетание было использовано в связи с тем, что перечислению (в тексте и наименовании федерального закона) подвергались не только федеральные законы, но и законы Российской Федерации, РСФСР, постановления Верховного Совета СССР, РСФСР и для обозначения всего ряда актов посчитали правомерным его употребление.
Однако необходимо отметить, что наименования многих федеральных законов, подвергшихся экспертизе, неправомерны, так как понятие "законодательные акты Российской Федерации", используемое в них, относится к категории прежней законодательной деятельности (см. ст. 84.11, 102, 167 Конституции Российской Федерации - России 1978 г., с изменениями и дополнениями) и в действующей Конституции Российской Федерации отсутствует. Отсюда следует, что не все элементы правотворческой практики советского времени могут обоснованно применяться. Как ни хороша была теория нормотворчества прошлого, она требует пересмотра и теоретических новелл.
Понятие "законодательство Российской Федерации" также отсутствует в Конституции РФ, но активно используется действующей практикой, особенно при изложении отсылочных предписаний. Примером могут служить отсылочные положения Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Анализ положений отечественной системы законодательства свидетельствует, что данное понятие не имеет единого содержания. Его составляет массив предписаний по предмету деятельности: антимонопольное законодательство, водное законодательство, воздушное законодательство, жилищное законодательство, законодательство в области внутреннего водного транспорта, законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.п. Поэтому отсылки в целом к законодательству Российской Федерации по изложенным причинам считаем неправомерными.
В настоящее время юридическая наука отстает от потребностей практики и не может являться тем фундаментом, на котором законотворческая практика могла быть сформирована в полной мере. Пока практика идет собственным путем, в определенной мере руководствуясь постановлениями Правительства РФ, касающимися подготовки проектов федеральных законов, и Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, изданными Государственной Думой ФС РФ в 2004 г.
Безусловно, правила юридико-технического оформления и нормативный материал постановлений Правительства РФ способствовали унификации отдельных элементов федеральных законов. Так, например, с их помощью была унифицирована информация об источниках официального опубликования, которая сопровождает почти каждый закон, касающийся изменений ранее изданного. При этом данные экспертного анализа показывают, что каждый седьмой принятый закон содержит ошибки в указании источников официального опубликования. В этих случаях правоприменитель лишается информации обо всех принятых и опубликованных изменениях, что противоречит конституционным положениям о праве физических лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, на информацию. А если к этим сведениям добавить то, что в отдельных действующих федеральных законах содержатся орфографические и синтаксические ошибки, то можно считать, что каждый шестой закон содержит те или иные ошибки. Вряд ли эти данные свидетельствуют о надлежащем качестве отечественных законов.
Существенным недостатком федеральных законов можно считать неоправданно удлиненные наименования, игнорирующие традиционные правила юридической техники о том, что заголовок должен быть кратким, емким и отражать содержание федерального закона. Теперь не только правоприменители, но и сами законодатели именуют федеральные законы по номеру (N 122, N 131 и т.д.),
|
На уровень вверх
Купить