1. Структура управления туризмом в Российской Федерации
1. 1. Необходимость правового регулирования туристской деятельности
Туристская услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства тысячи отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни иностранных туристских фирм нуждались в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского права, непосредственно регулировал бы туристскую деятельность, обеспечивая цивилизованное оказание услуг.
Таким актом мог быть федеральный закон о туризме, проекты которого активно разрабатывались начиная с 1991 года. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.
25 апреля 1994 года был принят Указ Президента РФ N 813 "О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма". В Указе было сказано: "Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации". Следующим Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 года N 1284 "О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации" была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации.
В ней среди мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, создание нормативно - правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике.
В Концепции намечен ряд организационных мер по активизации государственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.
С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 года утверждена Постановлением Правительства РФ N 177 Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации". Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране на ряд лет.
1.2. Задачи законодательства в сфере регулирования туризма
24 ноября 1996 года Президент РФ подписал Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" N 132-ФЗ. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.
Закон определил основные понятия, используемые в сфере туризма. Так, туризм определяется как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально - деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания; тур - комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов - переводчиков и другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия; туристский продукт - право на тур, предназначенное для реализации туристу; туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность по организации путешествий.
Туроператор формирует, продвигает и реализует туристский продукт, а турагент лишь продвигает и реализует туристский продукт, то есть выполняет в основном функции посредника между туроператором и туристом.
Законодательные понятия являются, по существу, правовыми регуляторами туристской деятельности. Все они со ссылками на Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" помещены в Большом юридическом словаре .
Оказание туристских услуг есть предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско - правовых договоров.
Большинство норм Закона о туризме регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско - правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71), равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности (п. "ж" ст. 71).
В этой связи вряд ли оправданно наделение субъектов Российской Федерации правом принимать свои законы, регулирующие туристскую деятельность. Здесь законотворчество сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т.д. Практическое значение таких актов невелико. "Субъекты Федерации, - как пишет Е.Л. Писаревский, - не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым, вторгаясь в сферу гражданско - правового регулирования" .
Следует поддержать предложение М.М. Маринина о принятии нового Федерального закона "О развитии туризма в Российской Федерации". Речь идет именно о развитии туризма "как сложного межотраслевого, социально - экономического комплекса (в котором участвуют практически все отрасли экономики страны и многочисленные российские и иностранные граждане). Эти вопросы имеют настолько общегосударственное и стратегическое значение, что должны относиться только к предметам ведения Российской Федерации" .
Из методических соображений нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы: первая группа - акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии ("общие акты"). Вторая группа - акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты).
К первой группе относятся:
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 года N 1202-р;
Закон РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей";
Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";
Закон РФ от 10 июня 1993 года N 5154-1 "О стандартизации" (в ред. Федерального закона от 27 декабря 1995 года);
|