|
В России система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Тем не менее, региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("рефинансируемые федеральные мандаты").
Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.
Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо перейти на качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях последних лет, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция федерализма, сохраняющего рынок, или федерализма, создающего рынок, основные положения которой сводятся к следующему:
- обеспечению закрепленной в законодательстве автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
т- определению расходных обязательств субкациональных властей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финансировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;
- передаче с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;
- созданию правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;
- реформе политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и мобильности;
- обеспечению федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства.
Концепция "федерализма, создающего рынок", нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года?-. Целью Программы являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Как уже отмечалось, бюджетная система России состоит из трех звеньев, включающих в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. В бюджетную систему также включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Фактически в Российской Федерации на местном (субрегиональном) уровне существуют два административных уровня - районный (территориальный) и более мелкий - поселенческий3, где осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые тормозят развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления. Необходимо законодательно закрепить возможность субъектов РФ определять свое бюджетное устройство, в том числе с разделением местных бюджетов на два и более самостоятельных типа (уровня), разграничить между ними налогово-бюджетные полномочия.
Разграничение расходных полномочий. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ предполагается ввести понятие расходные полномочия, означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:
а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов с учетом государственных минимальных социальных стандартов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами;
в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
|
На уровень вверх
Купить