|
Юридический словарь определяет делегированное законотворчество как издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, имеющих силу закона. Та¬кое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному ор¬гану (в частности, правительству), который в со¬ответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает.
Формирование законодательства относится к прямой обязанности высших органов государст¬венной власти.
Исходя из определения, данного С.С. Алексее¬вым, закон - это нормативный юридический акт высшего государственного (обычно, представи¬тельного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и со¬держащий первичные (изначальные) правовые нормы страны . Первичные, изначальные юри¬дические нормы означают, что раньше в право¬вой системе таких норм не было, либо представи¬тельный орган власти объединяет (кодифицирует) разрозненные нормы, закладывая основы регулирования в полном объеме. При этом закон касается ключевых вопросов жизни страны в экономической, политической, социальной сфе¬рах. Иначе говоря, с закона начинается юридиче¬ское регулирование общественных отношений данного рода.
В отличие от закона, правительственные нор¬мативно-правовые акты призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное регу¬лирование всего комплекса общественных отно¬шений, поэтому они занимают важное место в правовой системе.
Говоря о субъектах законотворчества, можно отметить, что Основной закон закрепляет это право за парламентом, отсюда закон - это акт строго оп¬ределенных, высших по статусу субъектов в госу¬дарстве, как правило, высшего представительно¬го (законодательного) органа страны или непо¬средственно народа (в порядке референдума), таким образом, субъектов, являющихся носителями государственного суверенитета. Одновременно Конституции большинства стран закрепляют подзаконный ха¬рактер актов правительства. Однако это не озна¬чает их меньшую обязательность; они обладают необходимой юридической силой, но не имеют та¬кой же всеобщности и верховенства, как законы, доминирующие над всеми иными нормативно-правовыми актами.
В конституционном праве зарубежных стран нет единого отношения к практике делегирован¬ного законотворчества. Можно выделить три группы государств, где:
? Основной закон прямо запрещает законотворческую деятельность правительства (Россия, Мексика);
? прямо не выражено отношение к делегиро¬ванному законодательству (например, Велико¬британия);
? конституции санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс.
Особого выделения заслуживает косвенное законотворчество, которое будет рассмотрено ниже.
Рассматривая первую группу государств, сле¬дует подчеркнуть, что согласно Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание провозглашено представительным и законодательным органом страны . Законопроекты вносятся в Госу¬дарственную Думу, ею принимаются законы и пе¬редаются на одобрение Совета Федерации, после чего подписываются Президентом. Конституция не предусматривает каких-либо изменений в этой законотворческой цепочке, что позволяет ут¬верждать о неприемлемости прямого делегиро¬ванного законотворчества и России. Кроме того, в ст. 115 прямо указывается на подзаконный ха¬рактер актов Правительства.
Заслуживает, однако, внимания тот факт, что в России был период, когда Верховный Совет предоставлял Президенту РФ право издавать ука¬зы, не соответствующие действующему законо¬дательству. Данное право было предоставлено постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспе¬чении экономической реформы» . Согласно по¬становлению Президент наделялся правом приос¬танавливать законодательные акты СССР, а так¬же издавать указы, находящиеся в противоречии с действующим законодательством, в целях опе¬ративного регулирования хода экономической реформы. В последнем случае проекты этих ак¬тов должны представляться в Верховный Совет (а в период между сессиями - в Президиум Вер¬ховного Совета) и если он их не отклонит, то ука¬зы вступали в силу.
Подобным способом Президент с 1991 г. по конец 1993 г. пользовался довольно часто. В ка¬честве примеров можно назвать Указы от 16 де¬кабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», от 24 дека¬бря 1993 г. «О приведении земельного законода¬тельства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ», которые вносили значитель¬ные изменения в земельные отношения в стране.
Еще одним государством, конституция кото¬рого прямо запрещает делегированное законода¬тельство, является Мексика. Конституция этой страны устанавливает, что ни в каком случае ис¬полнительной власти не могут быть предоставле¬ны полномочия на издание актов, имеющих силу закона .
Как выше указывалось, в Великобритании официально не выражено отношение к делегиро¬ванному законодательству, поэтому, несмотря то, что законодательные функции принадлежат пар¬ламенту, законом может быть предоставлено право министру или другому лицу издавать указа¬ния такого рода, которые обычно содержатся в законах. Не существует положений, которые за¬прещали бы парламенту частично передавать свои законодательные полномочия другим орга¬нам, что на практике делалось в недалеком про¬шлом довольно часто. Уже во время Первой ми¬ровой войны правительство на основании Акта о защите королевства 1914 г. (статья «Об обеспе¬чении государственной безопасности и защите королевства») получило практически неограни¬ченные полномочия на делегированное законо¬творчество. Еще более обширные права на вы¬полнение законодательных функций получило оно по Акту о чрезвычайных полномочиях в об¬ласти обороны 1939 г., в соответствии с которым на правительство была возложена ответствен¬ность за сохранение государственной безопасно¬сти и порядка, обеспечение жизненно важных задач.
Поскольку парламентская процедура, как мы увидим ниже, достаточно громоздка и для принятия решений обычно требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возмож¬ность принимать решения более оперативно. За парламентами при этом остается последующий контроль. Парламентские пол¬номочия делегируются обычно правительству.
Чаще всего это законодательные полномочия, и правительст¬во, получив их, осуществляет делегированное законодательство.
Пример подробного его регулирования дает Испанская кон¬ституция. Согласно ее ст. 82, Генеральные кортесы смогут деле¬гировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обыч¬ного закона, когда речь идет об объединении различных законо¬дательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя счи¬тать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопреде¬ленное время. Не будет также допускаться субделегация влас¬тям, иным чем само Правительство. Базовые законы точно оп¬ределят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надлежит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание деле¬гации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согла¬сование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирую¬щие законы смогут устанавливать в каждом случае дополни¬тельные формулы контроля.
Согласно ст. 83, базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили дей¬ствующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной от¬мене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны, соглас¬но ст. 85, именоваться законодательными декретами.
Такое подробное конституционное регулирование делегиро¬ванного законодательства – случай нечастый. Обычно конститу¬ционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. В польской Малой конституции ему отведена одна ст. 23, состоя¬щая из 7 частей. Согласно этой статье (ч. 1–4), Сейм по моти¬вированному предложению Совета министров может абсолют¬ным большинством голосов уполномочить его на издание распо¬ряжений с силой закона. Уполномочивающий закон определяет предмет регулирования или сферу действия полномочия. В пе¬риод действия уполномочивающего закона законодательная ини¬циатива по предмету полномочия принадлежит исключительно Совету министров. Полномочие не может касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената, а также ор¬ганов территориального самоуправления, бюджета государства, личных свобод и прав граждан, их политических свобод и прав, а также прав и обязанностей, вытекающих из отношений тру¬довых и социального обеспечения, равно как согласия на рати¬фикацию международных договоров.
Таким образом, мы видим, что, хотя польское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такие серьезные его ограничения, которые испанский законода¬тель, возможно, счел сами собой разумеющимися, но, на мой взгляд, это недостаток испанского конституционного текста.
Делегированы могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции, «Палаты переда¬ют Президенту Республики право амнистии и помилования за¬коном о делегировании». Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из части второй указанной статьи, со¬гласно которой амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании.
В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делега¬ции.
Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требу¬ют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются прези¬дентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непос¬редственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего за¬седания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правитель¬ственное правовое предписание либо отменить его.
В Испании, согласно Регламенту Конгресса депутатов, обсуж¬дение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседа¬нии или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в «Болетин офисьяль» (Boletin Oficial del Estado – официальный бюллетень государства).
После сообщения члена Правительства об основаниях для издания декрета-закона проводятся обсуждение в целом и голо¬сование за утверждение акта или его отмену. Если палата дек¬рет-закон утвердила, председатель спрашивает, не желает ли какая-либо парламентская группа, чтобы декрет-закон рассмат¬ривался как законопроект. Если такое желание высказано, оно выносится на решение палаты. При положительном решении декрет-закон рассматривается как законопроект по срочной процедуре без допущения поправок, предлагающих возвратить его в целом. Постоянная депутация рассматривает в качестве законопроектов по срочной процедуре декреты-законы, издан¬ные Правительством в период между легислатурами. Постанов¬ление об утверждении или отмене королевского декрета-закона публикуется в официальном бюллетене государства.
В тех случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законода¬тельства и какой-либо депутат или парламентская группа в течение месяца после издания акта в письменном обращении к бюро Конгресса возразили против какого-либо положения этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна в установленный срок представить заключение. Оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса, а юридическими последствиями кон¬троля являются те, которые предусмотрены в делегирующем законе.
Каковы задачи нашего дипломного исследования? Это обобщение результатов исследования Конституций зарубежных стран и нормативно-правовых актов, регулирующих делегированное законотворчество, исследовать работы, посвященные данной тематике, найти общие закономерности путем обработки данных практики.
Объектом нашего исследования являются авторские работы, нормативно-правовые акты и судебные решения, которые в той или иной степени затрагивают вопросы делегированного законотворчества.
Структура нашей работы следующая: в первой главе раскрывается понятие правотворчества, его виды и принципы; во второй главе проведено исследование практики делегированного законотворчества в зарубежных странах; в третьей главе рассмотрена правовая природа нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ и дана их оценка через призму понятия делегированного законотворчества; в заключении подытожены основные выводы по работе и даны рекомендации по совершенствованию законодательства в РФ.
|
|
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета 1993. 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г.). Текст Закона опубликован в «Российской газете» от 23 декабря 1997 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.
3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Текст Федерального конституционного закона опубликован в «Российской газете» от 4 января 1998 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 5 января 1998 г., N 1, ст. 1.
4. Закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» / СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589.
5. Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»
6. Указ Президента Российской Федерации от 16 де¬кабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы».
7. Указ Президента Российской Федерации от 24 дека¬бря 1993 г. «О приведении земельного законода¬тельства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ».
8. Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов».
9. Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса //Вестник Московского университета. Серия 11. Право.- 1998.- N1.-С.8-40.
10. Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М. Городец, 1999 г.
11. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М,. 1993.
12. Ачкасов В.А. Президент РФ и Государственная Дума: перспективы взаимоотношений //Правоведение.- 1995.- N4-5.- С.67-71.
13. Бабурин С. Парламентаризм и политико-правовые традиции России: проблемы совместимости //Российская Федерация.- 1994.- N19.- С.22-24.
14. Баглай М.В.. Конституционное право Российской Федерации. М. 2000 г.
15. Бирюков П. Н. Роль международно-правовых норм в обес¬печении «права на правовую защиту» // Правоведение. 1992. № 2.
16. Бусленко Н.И. Юридический словарь-справочник. Ростов-н/Д., 1996.
17. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
18. Воеводин Л.Д., Богданова Н.А. Оригинальное исследование проблем конституционализма и парламентаризма в России //Вестник Московского университета. Серия 11 . Право.- 1997.- N2.- С.116-120
19. Герасимов А.П. 53 вопроса и ответа о Конституции РФ. – СПб.: Норма, 1999
20. Государственное право Германии. В двух томах. Т. 1. М. 1994.
21. Игнатенко Г.В. Международное право. Учебник для вузов. М. 1999 г.
22. Испания: Конституция и законодательные акты. М.: Про¬гресс, 1982.
23. Коваленко А.И. Конституционное право России.- М. 1997.
24. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. 1997г.
25. Конституционное право.: Учебное пособие: в 2-х частях. – М.: Юридический колледж МГУ, 1998 г.
26. Конституция. Закон. Подзаконный акт. М., 1994.
27. Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал Российского права. 2000. № 2.
28. Котляревский С. Сущность парламентаризма //Новое время.- 1994.- N14.-С. 56-58.
29. Лившиц Р.З. Современная теория права: Краткий очерк М., 1992.
30. Маклаков В.В. Современные зарубежные Конституции. М. 1996.
31. Манов Г.Н. Теория государства и права. Учебник. М. БЕК, 1995 г.
32. Мартышин О.В. Российская Конституция 1993г. и становление новой политической системы //Государство и право. - 1994.- N10.- С.32-37.
33. Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996.
34. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1996.
35. Основы государства и права: Учебное пособие /Под общей ред. С.А. Камарова. М. 1996.
36. Путеводитель по Конституции Российской Федерации //Российская юстиция.-1997.- N2.- С.30
37. Радченко В. Президент Российской Федерации в системе разделения властей//Рос. юстиция.- 1995.- N8.- С.37-38
38. Руднев В. Стабильность Конституции - основа развития государства//Рос.Юстиция.- 1997.- N4.- С.1
39. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. – М.: Юрист, 1994.
40. Скуратов Ю.И. Парламент и президент в Конституции Российской Федерации//Рос. Федерация.-1994.-N5.-С.4-7.
41. Сравнительное конституционное право /Топорнин Б.Н., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. ; Отв.ред.В.Е.Чиркин; РАН, Ин-т государства и права.- М.: Манускрипт,1996.
42. Стрекозов В.Г.,Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации.- М.:Былина,1995.
43. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М., 1999.
44. Теория права и государства: Учебник для вузов /Под ред. проф. Г.Н. Манова. М., 1996.
45. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999.
46. Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество / Государство и право. № 4/1997. С. 91-99.
47. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991.
48. Французская Республика: Конституция и законода¬тельные акты. М. 1989.
49. Цабрия Д. Новый основной закон и исполнительная власть //Рос.Федерация.- 1994. -N7.- С.14-16.
|
На уровень вверх
Купить